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“以史為鑒”看新一輪去產能—目標、成效及經驗 | 國企改革放大鏡

作者:正略咨詢國企改革研究課題組來源:正略咨詢 日期:2018年12月27日 16:33

广东26选5开奖时间 www.cfgte.com 改革開放以來,國有企業已經成長為我國經濟發展的主力軍,在我國經濟社會中占據了主導地位。當前,我國已進入改革開放與經濟發展的新時代、新階段,國企改革也進入攻堅期、深水區。對內,中國特色社會主義進入經濟發展新常態、新舊動能轉換特殊時期,國企仍然存在資源利用率和利潤率“雙低”、產業結構偏重等病癥,制約我國經濟實現高質量發展;對外,全球科技和產業競爭日益激烈背景下,我國科技和產業發展面臨來自發達國家的圍追堵截,作為我國經濟發展的主力軍,國有企業在全球企業中的競爭力還不夠強大,大部分處在產業鏈的低端,國有企業在全球經濟中被貼上“低質低效”的標簽,難以沖破發達國家科技和產業夾擊,提高我國經濟發展的全球競爭力。內外夾擊倒逼國有企業必須加快產能過剩的處置,處置低效無效資產以及僵尸企業,置換出資源投入到全球科技和產業競爭高地領域,提高我國經濟發展質量和國有企業競爭實力具有重要意義。

 

 

我國經濟去產能的歷程

 

自1978年改革開放以來,我國經濟發展迅速,尤其是20世紀90年代中后期,改革開放下的中國經濟持續高速發展,有效供給能力顯著增強。與此同時,部分行業非理性擴張嚴重,產能過剩問題悄然累積,并表現得越來越突出。從1998年開始,政府先后對經濟發展中的產能過剩進行了四次集中治理。

 

第一次集中治理是1998-2000年。這次治理是1997年亞洲金融?;⒑?,中國經濟內外需較為低迷,大量企業出現經營虧損,產品積壓嚴重。這一時期化解過剩產生的措施主要包括限產壓庫、限制投資,同時大力淘汰有關行業的過剩產能。

 

第二次集中治理是2003-2006年。這次治理主要突出了對鋼鐵、電解鋁、水泥三部門的調控,采用供地、融資、核準、行政檢查等手段限制這些行業投資。

 

第三次集中治理是2008年國際金融?;⒁岳吹?013年。受金融?;跋?,我國經濟增速急速下滑,產能過剩迅速顯現。在這一背景下,國家出臺了一籃子經濟刺激計劃,包括新增4萬億投資,以及10大產業振興規劃等。雖然有力促進了產能,2009年9月,國務院下發了《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》,強調部分行業產業產能過剩需引起高度重視。

 

第四次集中治理為2013年至今。2013年10月國務院下發《關于化解產能 過剩矛盾的指導意見》,2015年末召開的中央經濟工作會議指出,將去產能列為“三去一降一補”的供給側結構性改革任務之首,隨后2016年初,國務院確定了去產能行業,先后印發了《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》和《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》。2018年12月4日,國家發展改革委等11部門聯合印發《關于進一步做好“僵尸企業”債務處置工作的通知》,《通知》明確強調堅持市場化法治化原則,進行分類處置并明確禁區,劃定時限,“僵尸企業”處置穩步高效推進。處置“僵尸企業”是調整產業結構、優化資源配置的重要工作。

 

 

國有企業去產能的目標

 

第一,助推國家經濟高質量發展,促進產業結構調整。實現高質量發展是保持經濟社會持續健康發展的必然要求,深化供給側結構性改革是實現高質量發展的必由之路,那么去產能就是這條必由之路的重要推手。同時,去產能,處置低效無效資產一直是促進產業結構調整的內生增長動力,是提升我國在全球產業鏈地位的重要舉措。

 

第二,優化國有資本布局,實現國有資產保值增值。國有資產的保值增值,是實現資源可持續利用、社會可持續發展的必要措施。珍貴的經濟資源被過剩產能占用而不能發揮其更大的價值,造成了國有資產的浪費,因此,去產能能有效地?;ず透咝У卦擻兇什?,實現國有資產的保值增值。

 

第三,促使國有企業瘦身健體,提質增效。國有企業機構臃腫,人均效率低,一直是老大難問題,所以,去產能的目標就是要幫助國有企業擺脫臃腫,精簡機構和人員,加快處置低效無效資產,化解過剩產能,處置僵尸企業,擴大優質增量供給,提升經濟效益,從而促進經濟有效增長。

 

 

國有企業去產能的方式

 

第四次集中去產能,動作大,決心大,見效快。在2016年3月份的全國人大記者會上國務院國有資產管理監督委員會主任肖亞慶表示:現在國有企業,特別是央企,產業結構偏重,央企在供給側結構性改革中要主動作為。抓好“三個一批”,即創新發展一批、重組整合一批、清理退出一批,要加大對國家戰略需要、央企的優勢和戰略性新興產業投入力度;對長期虧損和資不抵債的低效無效資產加大處置力度,積極化解過剩產能。

 

關于創新發展,對于國家戰略需要、央企有優勢的產業和戰略性新興產業,比如航空航天、核電、高鐵、新能源、新材料、智能電網等,加大科技、人才投入力度;

 

關于戰略性重組,在企業自愿、協商一致的基礎上,穩妥推進裝備制造、煤炭、電力、通信、化工等領域央企重組整合,運用“互聯網+”、建設“雙創”平臺等;

 

關于清理退出,對于央企長期虧損和資不抵債的低效無效資產,要加大處置力度。對于長期資不抵債,持續虧損,自身發展能力不足,市場競爭力弱的國有企業該清理的清理,該退出的退出的。

 

圖1:“三個一批”操作實踐

 

關于去產能,2015年可謂是去產能的“決戰年”,鋼鐵、煤炭、水泥等產能嚴重過剩的行業,完成了去產能的絕大部分工作,其中國有企業承擔了約80%的去鋼鐵產能任務和70%的去煤炭產能任務。中央企業2016-2017年共退出鋼鐵產能1600萬噸、煤炭產能6200萬噸,今年上半年退出煤炭產能340萬噸,化解鋼鐵過剩產能任務已全部完成。具體可見下圖:

 

 

另外,各省市、地方政府扎實推進處置低效無效資產,化解過剩產能,相關案例如下圖所示:

 

圖2:去產能案例

 

 

國有企業去產能的風險與應對措施

 

在去產能,處置無效低效資產過程中,相應的風險識別和防范也必須引起重視、創新發展過程中的外部資本、人才引入的外部風險、重組整合過程中的公司文化融合、員工之間的協調以及制度的調整帶來的內部風險,清理退出過程中的原則和方法不當帶來的操作風險。這些風險國有企業在去產能,處置低效無效資產過程中必須加以識別和防范。

 

相應地,針對不同的風險,國企在具體操作實施過程中也應當有應對措施。例如:

 

(一)創新發展過程中,需要市場化法治化,也需要政府調控。政府制定頂層設計方案、對去產能的各個環節予以監督的標準和執行的保障,并在創新發展過程中設置外資引入和人才引入的標準,才能推動國有企去產能工作順利開展,達到切實的效果;

 

(二)針對重組整合,國有企業需加強對被重組被整合企業的安撫和安置工作,尤其是企業文化和制度的調整融合;

 

(三)對于需要清理退出的國有企業,不能單純的以企業設備規模來認定企業是否是落后產能,簡單的認為規模小的產能更為落后。不能在兼并重組時一味地讓大企業兼并小企業,要綜合考慮企業的規模、產品結構、利潤率等因素,讓自生能力強的企業兼并其他企業。同時,從國有企業利潤中提取一定比例設立輔助調整基金,主要用于國有企業退出時(破產或被并購)職工的社會保障和安置。

 

 

“以史為鑒”—去產能經驗總結

 

通過回顧歷史上四次集中去產能過程,我們可以看到,一方面,去產能的政策漸成體系,行動力一次比一次足,效果一次比一次顯著;另一方面也要看到,盡管去產能的政策逐漸豐富,但行政手段在其中仍發揮了關鍵作用,市場化長效機制仍是短板,這也是歷次去產能效果為何不能持久的根本原因。本輪去產能如何在政府和市場的雙重機制作用下更好地完成去產能目標呢,一些經驗教訓需要去思考和總結。

 

1.完善去產能政策體系

 

去產能伊始,政府和企業都是依靠產業指導目標進行實施的,這也是政府控制新增和淘汰落后產能的重要措施。1999-2002年期間,相繼發布三批《淘汰落后生產能力、工藝和產品 的目錄》,以及歷年《產業結構調整指導目錄》(2005年本、2011年本、2013年修正版)。因此,在新的經濟環境下,企業急需更加匹配的產業指導目錄,政府也需要更加切實有效的知道目錄進行實施和監督。同時,未來需要增加市場化措施,利用市場機制和經濟杠桿,倒逼企業增強內生動力,推動企業兼并重組。最后,完善和規范價格標準,建立長效機制,切實發揮市場配置資源的決定性作用,讓去產能更加切實有效。

 

2.建立地方政府去產能的有效激勵機制

 

政策或機制是否激勵相容,是影響政策效果的關鍵。去產能涉及當事企業等多個利益主體,尤其是地方政府。地方政府作為重要的政策落實主體,其行為取向是影響去產能數量和質量的關鍵。事實上,歷次治理產能過剩過程中一些反復出現的痼疾,無論是限產保能、邊去邊建、去小建大,還是保國企去民企、保地方企業去中央企業,都與地方政府激勵不當有關。實踐反復證明,如果僅僅問責而忽視激勵補償,去產能的數量、質量都會大打折扣。 因此,針對地方政府,建立有效的去產能激勵機制,是措施也是保障。同時,政府的作用是克服市場化去產能帶來的社會震蕩,比如培訓轉崗人員,救濟失業人員等。

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